Artikkelen «Med altoverskyggende mål om bymessighet», som er skrevet sammen med Halvor Weider Ellefsen, er publisert i Nytt Norsk Tidsskrift 3.2020. I bloggen ligger vår råtekst, mens endelig publisert versjon er å finne på:
https://www.idunn.no/nnt/2020/03/med_altoverskyggende_maal_om_bymessighet
Deler av det empiriske materialet bak artikkelen er hentet fra forskningsprosjektet «Urban EEA – Urban Ecosystem Accounting», som har vært et samarbeid mellom Norsk institutt for naturforskning (NINA), Statistisk sentralbyrå (SSB) og AHO.
Karl Otto Ellefsen, karl.o.ellefsen@aho.no.
Emeritert professor, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo (AHO), og professor, Central Academy of Fine Arts (CAFA), Beijing.
Halvor Weider Ellefsen, halvorweider.ellefsen@aho.no
Førsteamanuensis, Institutt for urbanisme og landskap, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo
Sammendrag:
Store infrastrukturinvesteringer og statlige ambisjoner om målstyring har ført til et nytt plansystem bygd på byvekstavtaler mellom stat, regioner og kommuner. Avtalene forutsetter tett ny bosetting omkring kollektivknutepunktene. Argumentasjonen bak «Compact City» og høy bymessig tetthet spenner fra reduksjon i utslipp av drivhusgasser, over arealknapphet og utbyggers behov for fortjeneste, til intensjoner om å dreie norsk livsform mot europeisk urbanitet. Politikken synes å bli satt ut i livet etter samme modell og samme arkitektur i alle norske byer og tettsteder. Det er nødvendig å utfordre premissene for «knutepunktutviklingen» gjennom en bredere forståelse av framtidas livsformer og av hva som kvalifiserer som bærekraftig byutvikling. Langt de fleste steder er livskvalitet, tilpasning til lokal kontekst og lokal livsform langt viktigere enn utbyggingskapasitet og høy tetthet.
Abstract:
Huge infrastructural investment in transportation and governmental ambitions for land-use policies, have led to a new Norwegian system for planning, based on agreements on policies and investments. The agreements are grounded in a transport-oriented development model and demand new and high standards for density around the nodes. The argumentation spans from reduction in CO2 emission, over lack of development land and developers’ profit, to intentions for European urbanity. Policies seems to follow the same model and leads to the same architecture in all cities and towns. The idea of the compact city and the principles of nodal development have to be challenged by a wider perspective on sustainable development. Most places, quality of life, adaption to local context and local ways of life are far more important factors than capacity for development and high density.
Key words: Urbanism, Compact City, Sustainability, Ways of life.
I mai 2019 la Regjeringen fram det fireårige «policy»-dokumentet «Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019). Dokumentet presiserer i bydende form norsk statlig by- og regionalpolitikk. Med utgangspunkt i FNs bærekraftmål, og norske politiske mål om et trygt og sosialt bærekraftig samfunn, stiller staten krav til kommuner og fylkeskommuner. Spesielt stilles krav til konsentrasjon av vekst, mer effektiv arealbruk, langsiktige utbyggingsgrenser og grønnere vekststrategier. «Nasjonale forventinger» gir en endelig politisk velsignelse til en rekke politiske, akademiske, urbanismefaglige, tekniske og næringsorienterte dokumenter som fremmer grønne vekststrategier gjennom ulike former for bymessighet og fortetting. Felles for disse er det som synes å være en forbausende enighet om mål og midler for areal- og bypolitikken, på tvers av sektorer og «siloer», og mellom politiske, private, offentlige og akademiske aktører. Den felles forståelsen strekker seg fra departementene til byforskere og byplanleggere og videre til eiendomsutviklere og arkitekter. En omforent problem- og modellforståelse av utfordringer i norsk byutvikling er historisk sett relativt unik og kan tolkes på flere måter, ikke minst i lys av det kollektive narrativet knyttet til bærekraft. Men modellen har opplagte svakheter: Når alle blåser i samme retning er det vanskelig å ikke rette kappen etter vinden. I så måte nærmer vi oss et klimaks – Den perfekte stormen – hvor enigheten blir kontraproduktiv.
Alt er urbanitet
Bunnlinjen er forestillingen om den globale urbane framtid. Avhengig av hvordan man definerer en «by», er byene i dag hjem for mer enn 50 prosent av verdens befolkning, skaper mer enn 80 prosent av verdens BNP og bruker 75 prosent av verdens ressurser (World Economic Forum 2020). Folk graviterer mot byene, på grunn av tilgang på arbeid og/eller ønsket om «Stadtluft» og urban livsform. I 2050 vil ifølge FN 70 prosent av verdens befolkning på 9,7 milliarder bo på de 2,6 prosent av jordas overflate som kategoriseres som byer.[i] De øvrige 97,4 prosent fungerer som lokaliteter for ressurser som byene må utnytte for å kunne overleve. Digital, dronebasert og robotisert teknologi reduserer behovet for fastboende på landsbygda. Denne historisk sett ekstreme urbaniseringen kan ses på som et upåvirkelig resultat av globale drivkrefter, men også som en nødvendighet. Den rådende tro sier at det er i storbyene vi kan finne en bærekraftig framtid. Urbanitet er nå ved siden av bærekraft det mest brukte mantra også i diskusjonen om norsk bosettingsmønster og framtidas livsformer.
Her kan det være nyttig å klargjøre noen begreper før vi går videre: En by kan defineres på bakgrunn av det vi kaller morfologiske, eller formmessige kriterier. Den følger urbane strukturelle prinsipper, har et tydelig skille mellom private og offentlige arealer, den er bygget opp med en tydelig byromsgramatikk og er sammensatt av ulike urbane bygningstyper. Men en by kan også defineres på grunnlag av en bredere definisjon av “urbanitet” eller “bymessighet”. En slik definisjon vil inkludere befolkningstetthet og funksjonsmangfold, omfatte økonomisk og kulturell intensitet, samt mangfold i kulturelle, sosiale og funksjonelle framtredelsesformer (heterogene strukturer) og bymessige offentlighetsformer.
Den internasjonale litteraturen som omhandler kompaktby-strategier og kollektivbasert utvikling («Transit Oriented Development», TOD), er overveldende. Ideologien både reflekteres i og drives av forskning og faglitteratur. Et premiss i Richard Floridas to tiår gamle bestselger The Rise of The Creative Class fra 2002, er for eksempel at bymessighet, interaksjon og mangfold er en forutsetning for kulturell og næringsmessig innovasjon (Florida 2002). Også lokalt ser vi denne tendensen gjennom et stigende antall utgivelser og forskningsprosjekter rundt det «urbane» som fenomen. Eksempelvis har professor Peter Næss regnet på det teoretiske klima-avtrykket av ulike bosettingsmønstre og på denne måten påvist tetthetens nødvendighet (Næss 2006, 1997). Transportøkonomisk Institutt har gjennom spørreundersøkelser om reisevaner legitimert statlig politikk om at ny utbygging ikke skal skje mer enn 500 meter fra transportknutepunkter (Tennøy 2017; Tennøy og Rynning 2018). Og norske samfunnsforskere har nylig gitt ut boka Bysamfunn, der de redegjør for sine ulike lesninger av byer under titler som «Affektiv urbanisme, performative byrom og eventalisering av bylivet», «Byglød: Å skape nytt liv i hjertet av små og mellomstore byer» og «En feminisert by?» (Henriksen og Tjora 2019).[ii] De offentlige «veilederne» er mange. Manualene beskriver blant annet metodikk for hvordan kommunene skal konsentrere tettstedsveksten i Akershus/Viken ved hjelp av «grønne grenser» (Oslo og Akershus fylkeskommuner 2018), og gir autoritative råd om hvordan fortetting og transformasjon «med kvalitet» skal gjennomføres i tettstedene (Oslo og Akershus fylkeskommuner 2019).
Ideene blir omsatt til politikk og satt ut i livet. De får konsekvenser for hvordan byplanlegging gjennomføres, og fungerer som overbygning for hvordan fagfolk og politikere snakker om byene, både i større bysentra så vel som i småstedene rundt: I det kommunale nettmagasinet Byplan Oslo leser vi at til tross for at motorvegen mot sjøen ikke skal graves ned, skal «Skøyen […] bli grønnere, få mindre trafikk, høyere hus og bedre forbindelse til Bestumkilen» (Oslo kommune 2019). Bymessighet handler om mer enn tetthet og høyde, forteller Morten Wasstøl i Plan- og bygningsetaten i Oslo, men 16 etasjer og 6300 nye boliger omkring Skøyen stasjon regnes som helt nødvendig. Motsatt, tre kvarter unna, langs Kongsvingerbanen og ved Glomma, ligger det landlige kommunesenteret Årnes. Her bor folk spredt og stort sett på alle mulige impedimenter mellom landbruksjorda. Det er absolutt behov for å ruste opp senteret og gjøre det mer brukbart og attraktivt for folk i Glåmdalen, men er krav til høy tetthet, konsentrasjon om stasjonen og byggeforbud på andre småsteder god medisin? Fortetting har blitt førende for arealplanleggingen, også på småsteder som hverken opplever vekst eller utgjør et kollektivpunkt av betydning, og der bruk av «knutepunkt»-begrepet i beste fall er en overdrivelse. I sum etableres nye bosettingsmønstre over hele landet i dag med «kompaktbyen» som vekststrategi og ideal. Dette skjer gjennom en konsolidering av distrikts- og bypolitikk som både virker på et statlig, regionalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå, med, som vi skal se under, infrastruktur som driver.
Staten planlegger
Hovedtendensen i norsk offentlig planlegging fra 1990-tallet og framover har vært at
byplanlegging i mindre grad har vært rettet mot å utarbeide fysiske planer og i større grad har dreid seg om forhandlinger om privat initierte prosjekter. Etter at Høyre og Fremskrittspartiet dannet regjeringen i 2013, har det likevel blitt utviklet et nytt og hierarkisk plansystem basert på avtaler mellom statlige organer på den ene sida og fylkeskommuner/kommuner på den andre. Den viktigste grunnen til denne vendingen var den massive økning i planer om investeringer i transport-infrastruktur; veger, jernbaner, metrosystemer, trikker og busslinjer sammen med infrastruktur for folk som går og sykler i by- og tettsteds-sentrene. Prinsippene for finansiering av disse systemene er noe forskjellig fra tidligere, men hovedstrategien er fortsatt å hente investeringsmidler gjennom bomfinansierte veger. Det nye er at øvrig offentlig finansiering ikke vil bli gjort tilgjengelig dersom ikke lokale myndigheter betaler sin del og – sentralt i denne sammenhengen – gjennomfører fortettingsprosesser. For første gang i norsk planleggingshistorie blir areal- og transportplanlegging vevd sammen i et forpliktende og økonomisk bindende avtalesystem.[iii]
Disse avtalene baserer seg på antagelser om det framtidige trafikkbildet. Befolkningsvekst og byggevirksomhet er nå forutsatt å skje i byregionene, og staten har derfor prioritert å utvikle transportløsninger for ni ulike «metropole» områder. Her har Statens Vegvesen (2018) utført byutredninger som beskriver dagens situasjon og forventet utvikling, og framlegger «virkemiddelpakker» for hvert område for å oppnå nullvekst i biltrafikken.[iv] For Trondheim er prognosen at en kompakt byutvikling, altså konsentrasjon av veksten til de byområdene som gir størst mulighet for å gå, sykle eller reise kollektivt, kan redusere trafikkarbeidet med nesten 5 prosent sammenlignet med en trendutvikling. For Jær-regionen er det regnet ut at «kompakt byutvikling» isolert sett vil gi 7 prosent nedgang i trafikkarbeidet målt mot konsekvenser av allerede vedtatte offentlige arealplaner (ibid. 2018). Analysene baserer seg kort og godt på at flere vil reise kollektivt dersom de bor nærmere kollektivnettet samtidig som det blir innført parkeringsrestriksjoner.
Byutredningene har gitt grunnlag for byvekstavtaler som kan forstås som målstyring. Staten har undertegnet byvekstavtaler med fire storbyområder: Oslo og Akershus, Bergensområdet, Trondheimsområdet og Nord-Jæren.[v] Nullvekstmålet stadfester at all vekst i persontransport i norske byområder skal tas med kollektivtransport, sykling og gange (Samferdselsdepartementet 2016). For å få dette til legger byvekstavtalene føringer for arealpolitikken og krever konsentrasjon og høy arealutnyttelse i sentrumsområder og ved viktige kollektivknutepunkter. I Bergen og Trondheim stilles krav til målsettinger i kommuneplanene, mens Oslo og Akershus og Nord-Jæren legger disse målsettingene inn i regionale planer som gir føringer for kommuneplanene.
Målstyring krever kontrollmekanismer. For å overvåke utvikling på lokalt nivå er det etablert et omfattende indikatorsett på bakgrunn av data som blir hentet fra årlige «reisevaneundersøkelser». Avtalene stiller altså krav til resultatene og ikke spesifikke krav til lokale tiltak. Men de politiske føringene er tydelige, slik de for eksempel er formulert i «Nasjonale forventninger»:
Utfordringen ligger i å øke tettheten samtidig som innbyggernes trivsel og tilhørighet forsterkes. Utredninger viser at tetthet stimulerer til innovasjon, spredning av kunnskap og tilegnelse av ferdigheter, og dermed til økonomisk aktivitet. De viser også at det er nødvendig å se tetthet i sammenheng med sosial bærekraft (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019: 25).
Kommunalt omsettes avtalesystemet på litt ulike måter. Bergen har valgt en avansert prosessuell tilnærming der en først og fremst er opptatt av å forfølge og videreutvikle kvaliteter i byen (Bergen kommune 2019). Omkring Stavanger/Sandnes har Rogaland, etter mye diskusjon, fortsatt å forsøke å styre kommunene gjennom krav om korte avstander til skinnegående trafikk og svært høye tetthetskrav – også i mindre tettsteder uten særlig utbyggingspress. Dette til tross for dramatiske lokale reduksjoner i utbyggingsbehov og boligpriser (Rogaland fylkeskommune 2020).
Regionplanen for areal og transport (ATP) for Oslo og Akershus (i dag Viken), vedtatt i 2017 og med veiledningsmateriale utviklet i 2018 og 2019, kan ses som en prototype for den nye formen for tettstedsplanlegging. ATP definerer hvor veksten i regionen skal skje, og hvor den ikke skal skje. Kommunene pålegges en metodikk der det defineres «grønne grenser» (les utbyggingsgrenser) for tettstedsveksten, nær utelukkende bestemt av avstand til et kollektivknutepunkt (les stasjonen). Innenfor de grønne grensene stilles betydelig høyere krav til tetthet enn de som foreligger, noe som innebærer dramatiske endringer av hvilke bygningstyper og hvilken byform som utvikles lokalt. Det er også viktig å påpeke at byvekstavtalestrukturen ikke inneholder et målhierarki, og avtalene spesifiserer heller ikke noen konkrete forpliktelser om tiltak som skal brukes lokalt. Det betyr at nullvekstmålet er det eneste overordnede målet som avtalene skal oppnå. Men selv om det er et enkeltmål, kan det anses å tjene flere andre faglige og politiske intensjoner. Dette lar seg best diskutere gjennom de mangfoldige intensjonene bak ønsket om «bymessighet» og «tetthet».
Syv argumenter for tetthet
I arkitektur og byplanlegging ønsker fagfolk alltid å finne gode og helst entydige argumenter for byutviklingspolitikk og byform. Argumentene kan være håndfaste. Behov for grøntarealer kan for eksempel begrunnes og kvantifiseres i offentlige normer basert på barns behov for lek, befolkningens behov for rekreasjonsarealer og på ønsket om å ta vare på kartlagte naturgoder. En hovedintensjon er å oppnå en relativt sikker kausalitet, der en valgt arealbruk eller byform gir bestemte økonomiske og sosiokulturelle positive konsekvenser. Byvekstavtalene krever at hoveddelen av utbygging skal skje i byer og tettsteder og ikke som spredt småhusbebyggelse i et til nå urørt kulturlandskap. Kravene er begrunnet i et kvantifiserbart behov for å begrense biltransport for å redusere CO2-utslipp og mål om å beskytte produktive landbruks- og skogarealer. Hele idéverdenen og argumentasjonen bak intensjonen om ekstrem knutepunktstetthet og om at bærekraftige tettsteder bør være basert på tett utbygging og bymessighet selv i utflytende norske småsteder, er derimot langt mer sammensatt. Kausaliteten – de samfunnsmessige effektene for bærekraft, habitat og bosettingsmønster – er høyst diskutable.
Det første argumentet handler om befolkningsvekst. «Compact City» er en global idéverden og kan ses som en nødvendig reaksjon på bilbaserte, uhåndterlige og lite bærekraftige byer. Men begrepet rommer også et ideal eller en modell for å styre den enorme byveksten verden har sett de siste 20 årene: Byer med befolkningstall over 500 000 vokste ifølge FN med gjennomsnittlig 2,4 prosent i året fra 2000 til 2018. Befolkningsveksten i de 38 hurtigst voksende av disse byene, de fleste i Afrika, var i samme periode 6 prosent i året (FN 2019). I de norske byregionene har forestillingen om stor byvekst og «plassmangel» vært et premiss for utbyggingspolitikk. Oslo blir stadig omtalt som den raskest voksende byen i Europa. Da dette i en viss periode nær var riktig – i 2008 var befolkningsveksten i Oslo hele 2,7 prosent –, skyldtes det framfor alt den store og tidsavgrensede arbeidsinnvandringen fra Øst-Europa, som førte til voldsomme estimater for befolkningsveksten i hovedstaden.[vi] Deretter har diskusjonen rundt arealpolitikken i Oslo vært preget av at framtidig vekst og boligbehov overvurderes, og gitt argumenter for fortettingstiltak som for få år siden ville vært uakseptable. Forestillingen var altså at tetthet var absolutt nødvendig for å tilfredsstille samfunnets byggeprogram. Men i realiteten ble boligbehovet overvurdert fordi det ble forvekslet med et samlet investeringsbehov, både på tilbyder- og på kjøpersida. Fast eiendom har vært den investeringen, også for større investorer, som har gitt sikrest og størst avkastning i Norge. Investering i egen bolig er, blant annet på grunn av skatteregler, den viktigste form for sparing i Norge. I de siste to tiårene har denne «boligsparingen», med kjøp av flere leiligheter for utleie, blitt en viktig del av økonomien i eiendomsutviklingsprosjektene.
Befolkningsvekst-argumentet knyttes sammen med bærekraftsargumentasjon der utbyggingstetthet ses som en beklagelig effekt av behov for å redusere utslipp. Med en antatt stor befolkningsvekst vurderes høy tetthet nær kollektivknutepunkter som nødvendig for å nå nullvekstmålet for biltrafikk og redusere utslipp av klimagass. Veitransport er en av de største kildene til klimagassutslipp, 9,1 prosent av det totale norske utslippet i 2018 (Miljødirektoratet 2019). Omfang av transport og utslipp er dessuten målbart og mulig å styre gjennom ulike politiske reguleringer og økonomiske insentiver. Forutsetningen er at folk bruker skinnegående kollektivtransport for å ta seg fram. Ettersom man mener å ha belegg for at folk som bor med mindre enn 500 meters avstand til kollektivknutepunktet, er mer tilbøyelige til å la bilen stå enn andre – forskning fra TØI indikerer dette –, regnes fortetting rundt kollektivpunkter som et effektivt verktøy for å nå nullvekstmålet. I planmaterialet for norske byer og tettsteder finnes det derfor oftest en sirkel med 500 meters radius målt fra stasjonsområdet som veiledende utgangspunkt for de endelige planene. Vi bestrider ikke tallene fra TØIs spørreundersøkelser, men tror bestemt at også kvaliteten på turen til stasjonen og muligheten for å bruke ulike hybride transportmidler i dårlig vær må bety noe for valgene folk gjør.
Et tredje argument dreier seg om mulig nedbygging av naturgoder og jordvern. Med et stort utbyggingsbehov i bysenteret, i det utbygde byområdet (agglomerasjonen) og i byregionen legges press på matjord og grønnstruktur på grunn av det som omtales som mangel på utbyggingsareal. Nå kan man hevde at det ikke er noen mangel på utbyggingsareal i norske byer og tettsteder. Et illustrerende eksempel fra Nord-Jæren, regionen omkring Stavanger, viste at kommuneplanene undersøkt i 2017 ga kapasitet for 250 000 nye innbyggere i regionen. Dette tilsvarer 30 år med vekst som i perioden 2006–15, eller omkring 75 år med middelprognosen fra SSB samme år (Rambøll 2017; Kontor for arkitektur og planlegging 2019). Heller ikke Oslo og Oslo-regionen har mangel på mulige utbyggingsområder, men mange av disse er relativt lite attraktive for eiendomsutviklere og vanskelige å tjene gode penger på. Dette driver for eksempel interessen mot transformasjon av eneboligområdene i vest, der områdeattraktiviteten, etterspørselen og betalingsviljen er stor.
Et fjerde argument dreier seg om bygningstyper og energibruk. Bygging av leiligheter innebærer normalt færre kvadratmeter per beboer og også reduksjon i antall yttervegger, noe som fører til mindre energibehov. Det kan derfor hevdes at den tette byen også som bygd form i større grad enn byen som sprer seg utover, er bærekraftig. Det har vært reist ulike argumenter mot dette. Regnestykker for karbonavtrykk må inneholde flere og komplekse elementer for eksempel knyttet til materialbruk og livsløp. Lettkonstruksjoner i tre har eksempelvis generelt lavere karbonavtrykk enn betongkonstruksjoner. Samtidig utvikles det i Europa mye klimavennlig teknologi som enkelt lar seg anvende i småhusbebyggelse, for eksempel i varmepumper til jord for oppvarming av vann og lokale småskalaløsninger for produksjon av elektrisitet ved hjelp av solenergi.
Et ytterligere argument – det femte – for konsentrasjon og bymessighet er kvantifiserbart, robust og slående. Høy tetthet ses på som en forutsetning for å oppnå det utbygger oppfatter som nødvendig økonomisk avkastning. En reguleringsplan er et verdidokument, hvor omregulering til høyere utnyttelse og økonomisk sett mer attraktive funksjoner øker det som kalles «grunnrenteavviket» for en eiendom. På engelsk brukes gjerne uttrykket «upzoning» om en slik byutviklingsstrategi. Enkelt sagt er tomtekostnadene gitt ved en utbygging. Kostnader til grunnarbeidene og landskapsbearbeiding er nær uavhengig av høyde. Infrastrukturkostnader både i og utenfor bygget endrer seg ikke mye med flere etasjer, heller ikke kostnader til bærende konstruksjon. Derfor er de økonomiske insitamentene for høyere utnytting både tydelige og sterke, og det er forståelig at utbyggere omfavner de fleste positive argumenter for høyere tetthet.
For det sjette argumenteres det også med at høy tetthet er nødvendig for å gi befolkningsgrunnlag for et mangfold av funksjoner. Historisk sett var bysenteret også «kjøpesenteret». Tendensen har lenge vært at kjøpesentra utenfor byene erstattet sentrumshandelen. Nå er byens sammensetning igjen i ferd med på endres, boligandelen øker sterkt, byen har også økt attraktivitet som sted for underholdning og rekreasjon, mens sentrumshandelen sliter. Økt befolkning i gang- og sykkelavstand gir et internt kundegrunnlag som ikke nødvendigvis må understøttes av omlandet.
I forlengelsen av dette kan man argumentere for at tetthet også er nødvendig for å oppnå den funksjonsblandingen og mangfoldigheten som ligger til grunn for det vi kaller «bymessighet», og for å fremme en livsform som i større grad finner sted i det offentlige rom. Bykulturen er regnet som en særegen bærer av europeisk kultur. Kulturen kan knyttes til den tradisjonelle bygningsmessige morfologien i byene, til organiseringen av det offentlige rom og til lokalisering og utforming av sentrale fellesfunksjoner. Den europeiske byen har høy utnyttelse, om enn historisk sett i en lavere skala enn det som i dag preger knutepunktene i Norges større byer. Det kan aldri trekkes en direkte sammenheng mellom byform og sosialt innhold, en kopi av en europeisk by skaper ikke automatisk bymessighet. På den annen side kan det argumenteres med at den tradisjonelle byformen har vært en forutsetning for at europeisk bymessighet har kunnet finne sted. I så måte kan fortetting på sitt beste også bidra til å foredle og styrke sentrumsområder funksjonelt, romlig og visuelt, med de positive virkningene dette kan ha for bylivet.
Et siste, og syvende, argument dreier seg om «management» – planlegging og forvaltning –av byene. Kombinasjon av tiltak for regionale målstyringsstrategier som i langt større grad enn tidligere gjør regional styring mulig, på tvers av kommunegrensene. Narrativet om kompaktbyen representerer i så måte en felles referanseramme som fungerer tverrsektorielt, i ulike skalaer og på tvers av fagområder og politiske skillelinjer.
Kompaktbyens blindsoner og snarveier
De sju argumentene over gir alle mer eller mindre gode begrunnelser for å bygge tett – så lenge det gjøres med kvalitet og omsorg for stedene som fortettes. Men den nær universelle og ukritiske omfavnelsen av fortetting som verktøy har likevel noen opplagte blindsoner og uønskede konsekvenser som i liten grad er løftet fram og problematisert. Overordnet er dette knyttet til hvordan vi velger å organisere oss som samfunn: Røyne Kyllingstad, tidligere professor i planlegging på AHO, etablerte i sjølbergingsdebattens tid hypotesen om at «eneboligen er den mest bærekraftige boformen, dersom du høll deg heme» (et argument som også sett i lys av den siste tidas hendelser har fått en smått ubehagelig aktualitet). Kyllingstads poeng er selvfølgelig at de økologiske fotavtrykkene vi legger bak oss, i større grad henger sammen med valg av livsform enn med arbeidsreiser. Vektleggingen av transport-imperativet som tilnærming til bærekraftig byutvikling synes å ha gjort fortetting til en slags politisk «quickfix» for å stimulere til vekst og investeringer, legitimert gjennom positivt ladede begreper som «bærekraftig byutvikling» og «bymessighet». Et enøyd fokus på kollektivpunkfortetting gjør også at det økonomiske, fysiske og funksjonelle samspillet mellom by og land blir sauset sammen til et spørsmål om sentralitet på regionalt og lokalt nivå, som direkte knyttes opp mot spesifikke «urbane» livsformer. Av de mer aparte konsekvensene som følger av dette, kan vi nevne politiske vedtak om sanering av velfungerende villaområder – slik vi eksempelvis har sett på Grefsen i Oslo eller på Ås – til fordel for det som ofte blir demografisk sett ensartet og funksjonelt sett fattig blokkbebyggelse. Rurale og peri-urbane bosettingsmønstre, som historisk sett gjennom regulert distriktspolitikk og markedsstyrt prisnivå har tillatt en bred og relativt uovertruffen portefølje av livsstiler, fases ut til fordel for lokale paria-versjoner av storbyens byform og boform – inklusivt høyere kvadratmeterpriser.
Tilpasses kartet til terrenget i fortettingspolitikken? En kikk på statistikken kan til dels tyde på dette. Eksempelvis har befolkningsprognosene for Oslo, den hurtigst voksende av norske byregioner, vist seg å ha vært urealistisk høye. Mens høringsutkastet for kommuneplanen for Oslo i 2017 hadde et estimat på 900 000 innbyggere i 2040, ligger SSBs (2019) prognoser i dag på rundt 815 000. I Stavanger-regionen (Nord-Jæren) er befolkningsveksten ubetydelig og boligprisene faller. Eksemplene er illustrerende for de betydelige statistiske usikkerhetene knyttet til framskrivning av vekst, som i dette tilfellet medførte at den nevnte fortettingen på Grefsen ble tatt ut av planene – et dramatisk og konfliktskapende vedtak tuftet på et høyst usikkert tallgrunnlag. I kontekst av at Oslo i realiteten ikke vokser utover sitt eget fødselsoverskudd og en konjunkturfølsom arbeidsinnvandring, blir argumentasjonen for det som i mange tilfeller er en usedvanlig høy tetthet, noe hul. Situasjonen er i dag (før koronaen) at byregionene nasjonalt sett har en utflytting som svarer til innflyttingen, og at immigrasjonen fra utlandet er liten. Oslo vokser i dag fordi byen har en ung befolkning, og selv om fødselstallene er redusert, er 1,34 barn pr. kvinne (2019) høyere enn i det meste av Europa. Vi snakker derfor om langt lavere boligbehov enn prognosene la opp til for noen få år siden. Dette er ikke noe samfunnet må gjøre, men som noen i samfunnet vil.
Ser vi på eiendomspriser i andre europeiske hovedsteder, er boligprisene jevnt over stigende også der (Deloitte 2019). Dette kan ikke kun forklares med befolkningsvekst, men også at sentrale eiendommer er attraktive investeringsobjekter. Fortetting i norske bykjerner er dermed tuftet både på endringer i demografi og preferanser, hvor ikke minst yngre eldre – «det grå gullet» – velger «bymessighet», kombinert med fritidseiendommer og utenlandsreiser. Blant barnefamilier i for eksempel Oslo, derimot, opplever vi at halvparten flytter fra sentrumsnære områder til ytre by eller Viken, på tross av den høye boligproduksjonen i sentrum. Etterspørselen etter boliger blant denne gruppen er dermed i større grad knyttet til prisnivå, som sammen med ufleksible og trangbodde leiligheter og mangel på grønt blir årsaker til at barnefamilier flytter ut av sentrum (Barlindhaug 2018; Norske arkitekters landsforbund 2017). For denne kategorien er bymessigheten, slik den selges inn gjennom den «prospektdrevne» fortettingen rundt kollektivpunkter (H.W. Ellefsen 2017), i seg selv relativt uinteressant. Dermed får villakvarterene langs bykantene en ny generasjon barnefamilier, mens sentrumsleilighetene dels fylles opp av unge og en mer pengesterk besteforeldregenerasjon. Men ut fra tanken om en arbeidsreisedrevet, kollektivbasert utvikling er det lite som tyder på at pensjonistene er den gruppen som bør bo tettest på stasjonen. Paradoksalt nok viser det seg samtidig at nye former for mobilitet – les den barnevennlige og elektriske lille elbilen eller lastesykkelen – gir barnefamiliene en helt annen rekkevidde enn tidligere. Kollektivpunktet kan faktisk lett nås fra rekkehuset på byggefeltet.
By- og bolighistorisk minner den ekstreme fortettingspolitikken om utbygging av drabantbyer på 1960-tallet. Forestillingen var også da at dette var noe samfunnet måtte gjøre, ofte med mer velbegrunnede argumenter enn vi ser i dag. På 60-tallet var det også bred konsensus om hvilken modell for utbygging man skulle følge, og den ble brukt overalt. Vet vi bedre i dag? I en rapport fra Velferdsforskningsinstituttet NOVA fra 2017 vises det til at boligpreferanse og variasjon bør reflekteres i boligproduksjonen, for at distriktskommuner skal være attraktive på bolig- og arbeidsmarkedet (Sørvoll og Løset 2017). Og i en dansk rapport datert så langt tilbake som til 2009 heter det at «[n]æsten alle forfattere, der bevæger sig indenfor diskussionen af bæredygtighed og tæthed, understreger at tæthed og fortætning må se som noget stedsspecifikt og processuelt» (Kvorning, Tournay & Nørskov Poulsen 2009: 9). Begge rapportene understreker behovet for bredde og kvalitet i fortetting som forutsetning for både bærekraft og bymessighet. Kvalitetsproblemet er større i tettstedene enn i bykjernene: Her er prisnivået lavere, ressursene mindre, og det er færre villige utbyggere. Det er derfor vanskeligere for kommunen å «ta seg råd» til å avslå prosjektforslag, og det er mindre grad av profesjonalitet i oppfølgingen. Derfor blir modeller fra bykjernene forenklet, strippet ned og satt ut i livet, med bevissthet om lokale pensjonisters betalingsevne, men for øvrig på sparebluss og uten hensyn til det stedsspesifikke.
Kompaktbyen – korrigert
Den spredte norske bosettings- og bystrukturen er et faktum, både i landet som helhet og i de fleste kommuner. Samfunn er bygd opp med velferdsfunksjoner, boliger og arbeidsplasser også der avstanden til en stasjon knyttet til skinnegående transportsystemer er langt over fem hundre meter. Utbygging de neste tiårene vil legge nye lag til disse strukturene, men ikke endre dem fundamentalt.
I et land der bypolitikk har vært et skjellsord, og der flertallet av tettstedene nesten er uten historie – men har vokst fram som resultat av vekst i lokal handel, velferdsfunksjoner og offentlig administrasjon fra 1970-tallet –, er det fornuftig politikk å løfte fram urbane kvaliteter og kjele med tettstedene. Problemet er måten dette skjer på, både i kommunalt utbyggingsmønster og i byene og tettstedene. Fortettingslogikken holder ikke på flere punkter. Det bymessige som livsstil besvares ikke gjennom blokktypologien, knutepunktene tilrettelegger ikke for demografien man ønsker å tiltrekke seg, og synes utdatert med tanke på digital og robotisert mobilitet, lett bygningsteknologi med lavt karbonavtrykk og et mangfold av boformer.
Det ensidige fokuset på transportanalyse som grunnlag for utregning av karbonavtrykket utfordres av nye stordatamodeller som tar inn over seg det totale karbonavtrykk av byer, bygninger og folks levemåte i et livsløpsperspektiv. Det kan derfor synes som om den infrastrukturdrevne fortettingspolitikken ikke er oppdatert, særlig i et klimaperspektiv. På tross av gode intensjoner og opplagte positive effekter er ikke politikken i stand til å sikre en lokalt forankret, kvalitativ utvikling av norske byer og tettsteder. Hvordan koronaepidemien vil sette spor i samfunnet, er usikkert. Økt vilje og evne til å bruke digitale løsninger og økt vekt på lokal produksjon og sjølberging av mat og varer er to forhold som vil påvirke både bosettingsmønster og byutvikling.
Det er nødvendig å utfordre premissene for ulike former for «knutepunktutvikling» gjennom en bredere forståelse av hva som kvalifiserer som bærekraftig, og av framtidas livsformer. Den norske kompaktbymodellen må korrigeres. Langt de fleste steder er livskvalitet, tilpasning til lokal kontekst og lokal livsform langt viktigere enn utbyggingskapasitet og høy tetthet. Bærekraftig byutvikling innebærer ikke bare å regne på reduserte utslipp av drivhusgasser fra effektive transportsystemer og konsentrert utbygging. Naturgoder og økosystemtjenester er ikke noe som ligger utenfor byen, men skal være en del av vår tids byideal (K.O. Ellefsen 2020). Og teknologien gir nye muligheter som påvirker måten folk bor og prioriterer på. Mer komplekse modeller for lokal transport, som tar framtidige muligheter for digitalisering og robotisering inn over seg, er et nytt premiss for ordning av menneskers habitat også i Norge.
Referanser
Barlindhaug, R., mfl. (2018). Bo- og flyttemotiver blant barnefamilier i Oslo. NIBR-rapport 2018:14. Oslo: OsloMet.
Bergen kommune (2019). Arkitektur + Arkitektur- og byformingsstrategi for Bergen.
Vedtatt i Bergen bystyre 20.06.2019.
Deloitte (2019). Property Index Overview of European Residential Markets Where does residential price growth end? Deloitte Property Index, 8. utg. https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/de/Documents/real-estate/property-index-2019-2.pdf
Ellefsen, H.W. (2017). Urban Environments of the Entrepreneurial City: From Aker Brygge to Tjuvholmen. Oslo: Arkitektur og designhøgskolen.
Ellefsen, K.O. (2020). «Grønne grenser som byplanmetode». I K.O. Ellefsen (red.), Byutvikling og grønne grenser. Oslo: AHO Forskningspublikasjoner 1/2020.
Florida, R. (2002). The Rise of The Creative Class. New York: Basic Books.
FN (2019). World Urbanization Prospects The 2018 Revision. New York: UN. https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-Report.pdf
Henriksen, I.M., og Tjora A. (red.) (2019). Bysamfunn. Oslo:Universitetsforlaget.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019). Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019 – 2023. Vedtatt ved kongelig resolusjon 4. mai 2019. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nasjonale-forventninger-til-regional-og-kommunal-planlegging-20192023/id2645090/
Kontor for arkitektur og planlegging(2019). Båndbyen Sandnes og Stavanger, Stavanger: KAP.
Kvorning, J., Tournay, B. Poulsen og Nørskov Poulsen, L. (2009). Den tætte by. Danske eksempler. København: Center for Byplanlægning, Kunstakademiets Arkitektskole.
Miljødirektoratet (2019). Miljøstatus. https://miljostatus.miljodirektoratet.no/tema/klima/norske-utslipp-av-klimagasser/
Norske arkitekters landsforbund og Arkitektbedriftene i Norge (2017). Bo- og boligkvalitet. Oslo: Rapport, NAL.
Næss, P. (2006). Urban Structure Matters: Residential Location, Car Dependence and Travel Behaviour. New York/London: Routledge.
Næss, P. (1997). Fysisk planlegging og energibruk. Oslo: Tano Aschehoug.
Oslo og Akershus fylkeskommuner (2019). Veileder. Fortetting og transformasjon med bykvalitet i bybåndet. file:///Users/iktaho/Downloads/Veileder%20-%20Fortetting%20og%20tranformasjon%20med%20bykvalitet%20i%20bybåndet_WEBVERSJON
Oslo og Akershus fylkeskommuner (2018). Metodikk. Veileder Grønn Grense. Oppfølging av regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Oslo: Akershus fylkeskommune.
Oslo kommune, Plan og bygningsetaten (2019). Nettmagasinet «Byplan Oslo». Oslo: Plan og bygningsetaten, desember 2019. https://magasin.oslo.kommune.no/byplan/gront-blatt-og-hoyt-pa-skoyen
Rambøll (2017). Storbyområdene – kvantifisering av gjeldende arealplaner og befolkningsomfordeling. https://www.rogfk.no/_f/ia2c2b9f0-9b44-4d2c-8084-ebab0719d4a6/kvantifisering-av-arealplaner-i-storbyomradet-ramboll-2017.pdf
Rogaland fylkeskommune (2020). «Regionalplan for Jæren 2050 – høring av planens fase 2». https://www.rogfk.no/vare-tjenester/planlegging/pagaende-plan-og-strategiarbeid/regionalplan-jaren-2050/
Meld. St. 33 (2016 –2017). Nasjonal transportplan 2018–2029. Oslo: Samferdselsdepartementet.
Statistisk sentralbyrå (2019). Kommunefakta Oslo 2019. https://www.ssb.no/kommunefakta/oslo
Statens vegvesen (2018). Byutredninger, oppsummering av hovedresultat av åtte byutredninger. Rapport 25.01.2018. https://www.ntp.dep.no/By/Byutredninger/_attachment/2145595/binary/1232192?_ts=16132856b20
Sørvoll, J., og G. Kvamme Løset (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. Boligsatsinger og samfunnsutvikling i ti norske distriktskommuner. Oslo: NOVA, OsloMet, Rapport 3/2017.
Tennøy, A., og M.K. Rynning (2018). Effekter av sentral og ikke-sentral lokalisering av jernbanestasjoner. Oslo: Transportøkonomisk institutt, TØI-rapport 1626/2018.
Tennøy, A., mfl. (2017). Transport- og klimaeffekter av knutepunktfortetting i Bergen, Kristiansand og Oslo. Oslo: Transportøkonomisk institutt, TØI rapport 1575/2017
World Economic Forum (2020). «Future of Urban Development and Services». World Economic Forum’s Shaping the Future of Cities, Infrastructure and Urban Services Platform. https://www.weforum.org/projects/future-of-urban-development-services
[i] Se https://www.un.org/development/desa/en/news/population/2018-revision-of-world-urbanization-prospects.html, 24.2.2020.
[ii] Titlene tilhører i den rekkefølgen de er nevnt, John Pløger, Guri Mette Vestby og Erling Dokk Holm.
[iii] Det var først og fremst den økonomiske fordelingen mellom partene som ble revidert etter «bompengeopprøret» våren 2019, og ikke avtalesystemet som sådant.
[iv] Alle utredningene kan finnes på http://www.ntp.dep.no/by/byutredninger.
[v] Staten er representert gjennom Moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet. Byvekstavtalene har samme hovedinnhold, men har noe ulik status, også som resultat av reforhandlinger som resultat av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.
[vi] I 2018 var veksten nede i 1,1 % og reflekterte stort sett fødselsoverskuddet; i 2019 var den økt til 1,7 %, med en viss usikkerhet om utflyttingstallene. Se https://www.oslo.kommune.no/statistikk/befolkning/folkemengde-og-endringer/#gref.
Urbanism and Architecture – Karl Otto Ellefsen 